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導(dǎo)讀
目前，我國各地已開展了不同形式的水質(zhì)信息公開工作，但信息公開主體、形式、內(nèi)容、頻率等存在較大差別。基于日本水質(zhì)信息公開相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，梳理和總結(jié)了日本國家和地方層面的監(jiān)管部門與供水單位在水質(zhì)信息公開方面開展的工作，包括信息公開的主體、內(nèi)容、頻率、途徑等，探討了其中一些值得借鑒的做法，可為我國水質(zhì)信息公開提供參考。
0 引言
飲用水安全直接關(guān)系到人民的健康，公開飲用水安全狀況信息，既是法律要求也是供水行業(yè)自我發(fā)展的重要推動(dòng)力。我國《水污染防治法》《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《城市供水水質(zhì)管理規(guī)定》等法規(guī)文件中都提出了公開水質(zhì)信息的要求。《水污染防治法》規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門監(jiān)測、評(píng)估本行政區(qū)域內(nèi)飲用水水源、供水單位供水和用戶水龍頭出水的水質(zhì)等飲用水安全狀況。縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)至少每季度向社會(huì)公開一次飲用水安全狀況信息”。但由于各地的管理體制及對(duì)法規(guī)要求的理解存在差異，目前我國各地飲用水水質(zhì)信息的公開方式各異。
日本飲用水從1950年開始高速發(fā)展，自來水普及率從1950年的26.2%增至2018年的98.0%。過去日本在飲用水方面也曾面臨很多問題，通過不斷發(fā)展，目前已經(jīng)處于較成熟穩(wěn)定的階段，在飲用水管理方面的經(jīng)驗(yàn)和做法具有一定借鑒意義。本文就日本在國家和地方兩個(gè)層面的飲用水水質(zhì)信息公開情況進(jìn)行了梳理和分析，國家層面以勞動(dòng)厚生省為例，地方層面以東京都、京都府和大阪府3個(gè)地區(qū)為例，為相關(guān)單位提供參考。在日本總務(wù)省出版的《日本的統(tǒng)計(jì)2020》中，按照縣內(nèi)生產(chǎn)總值進(jìn)行排序，東京都、京都府和大阪府分列第一、第十三和第四位。
1 日本飲用水供水概況
1.1 日本基本情況
日本國土面積37.8萬km2，人口約1.26億。日本全國共有47個(gè)一級(jí)行政區(qū)：分為1都（東京都）、1道（北海道）、2府（大阪府、京都府）和43縣，下設(shè)市、町、村。日本人口高度集中，建成區(qū)較為密集，人口高度集中，東京、名古屋和大阪三大都市圈集中了全國人口的52.3%。
東京都市圈（范圍包括東京都、神奈川縣、千葉縣、埼玉縣）面積約為1.33萬km2，和北京市域面積基本相當(dāng)，卻集中了近4 000萬人，占日本總?cè)丝诘?9%。東京都包括區(qū)部（23區(qū)）、多摩地域和東京都島嶼部，總面積2 109 km2，人口約1 382萬人。東京23區(qū)為東京都的核心區(qū)，面積627.57 km2，人口約955萬人。
1.2 供水概況
截至2017年，日本總?cè)丝跒?2 672.1萬人，供水人口約12 416.4萬人，日最大供水量46 085 km3，日平均供水量40 416 km3。
1.3 監(jiān)管機(jī)構(gòu)
日本厚生勞動(dòng)省是負(fù)責(zé)醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障的主要部門，是飲用水供水監(jiān)管機(jī)構(gòu)。下屬醫(yī)藥生活衛(wèi)生局，該局設(shè)有兩個(gè)部門——水道課和水道計(jì)劃指導(dǎo)室，負(fù)責(zé)全國飲用水相關(guān)事項(xiàng)的監(jiān)管。其中水道課的主要職能為管理供水設(shè)施、開發(fā)飲用水水源、飲用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)及其他確保飲用水水質(zhì)安全的相關(guān)事項(xiàng)，水道計(jì)劃指導(dǎo)室的主要職能為制定自來水供應(yīng)計(jì)劃、廣域供水設(shè)施的管理、監(jiān)督供水企業(yè)等相關(guān)事項(xiàng)。
1.4 依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)
日本飲用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)分為3部分，分別為水質(zhì)基準(zhǔn)項(xiàng)目（法定）、水質(zhì)管理目標(biāo)設(shè)定項(xiàng)目和需要討論項(xiàng)目。日本飲用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目分類如表1所示。
表1 日本飲用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目分類
2 日本水質(zhì)信息公開的法律依據(jù)
2.1 《水道法》
2.1.1 水質(zhì)檢測
《水道法》第二十條第一項(xiàng)規(guī)定，供水企業(yè)應(yīng)按照厚生勞動(dòng)省令規(guī)定，進(jìn)行定期或臨時(shí)的水質(zhì)檢測，并應(yīng)編制并保存相關(guān)記錄，保存時(shí)間為自檢測之日起的5年。
2.1.2 信息公開
《水道法》第二十四條第二項(xiàng)規(guī)定，供水企業(yè)應(yīng)按照厚生勞動(dòng)省令規(guī)定，向自來用戶提供定期或臨時(shí)的水質(zhì)檢測結(jié)果及其他與供水企業(yè)相關(guān)的信息。
2.2 《水道法施行規(guī)則》
2.2.1 水質(zhì)檢測
根據(jù)《水道法》第二十條第一項(xiàng)的規(guī)定，《水道法施行規(guī)則》第十五條列出了開展定期或臨時(shí)水質(zhì)檢測時(shí)需遵循的事項(xiàng)，主要包括定期檢測、臨時(shí)檢測的檢測指標(biāo)、頻率、檢測方法等，同時(shí)規(guī)定了水質(zhì)檢測計(jì)劃的內(nèi)容。
2.2.2 信息公開
根據(jù)《水道法》第二十四條第二項(xiàng)規(guī)定，《水道法施行規(guī)則》第十七條第五項(xiàng)列出了所需要公開的信息，包括：
水質(zhì)檢測計(jì)劃、定期水質(zhì)檢測的結(jié)果及供水安全相關(guān)事項(xiàng)；
飲用水事業(yè)實(shí)施體制的相關(guān)事項(xiàng)；
飲用水設(shè)施維護(hù)及其他飲用水業(yè)務(wù)所需費(fèi)用的相關(guān)事項(xiàng)；
水費(fèi)及其他與消費(fèi)者負(fù)擔(dān)相關(guān)的事項(xiàng)；
供水裝置及蓄水池管理等相關(guān)事項(xiàng)；
飲用水設(shè)施的耐震性能、耐震性提高工作開展情況等相關(guān)事項(xiàng)；
臨時(shí)水質(zhì)檢測結(jié)果；
災(zāi)害、水質(zhì)事故等緊急情況下飲用水危機(jī)管理相關(guān)事項(xiàng)。
對(duì)于第①~⑥項(xiàng)內(nèi)容，每年定期一次以上（水質(zhì)檢測計(jì)劃是每個(gè)事業(yè)年度開始前公布）。對(duì)于第⑦項(xiàng)及第⑧項(xiàng)內(nèi)容，在發(fā)生時(shí)應(yīng)向飲用水消費(fèi)者提供。
3 日本水質(zhì)信息公開內(nèi)容
3.1 勞動(dòng)厚生省
厚生勞動(dòng)省通過網(wǎng)站進(jìn)行水質(zhì)公開，方式為鏈接到日本水道協(xié)會(huì)的水道水質(zhì)數(shù)據(jù)庫，該網(wǎng)站刊登了全國供水企業(yè)的飲用水水質(zhì)檢測結(jié)果的概要，匯總了47個(gè)都道府縣的水質(zhì)數(shù)據(jù)，分為原水、凈水廠出口水、給水栓水、凈水（給水栓水等）。網(wǎng)站提供3個(gè)年度的數(shù)據(jù)，每年更新一次，目前（2020年）提供的是2015年、2016年和2017年的數(shù)據(jù)。
每個(gè)地區(qū)以水廠為單位進(jìn)行水質(zhì)信息公開，公開內(nèi)容包括城市名稱、凈水廠名稱、水源名稱、原水種類、水廠每日平均凈水量；各水質(zhì)指標(biāo)年度檢測的最高值、最低值、平均值、檢測次數(shù)。其中水質(zhì)指標(biāo)為水質(zhì)基準(zhǔn)項(xiàng)目、水質(zhì)管理目標(biāo)設(shè)定項(xiàng)目（包括農(nóng)藥類）指標(biāo)檢測值，但也有部分城市的水質(zhì)管理目標(biāo)設(shè)定項(xiàng)目公布不全。
另外提供單獨(dú)文件分別進(jìn)行數(shù)據(jù)內(nèi)容說明與水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)解釋，主要是統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來源和數(shù)據(jù)分類、每個(gè)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值與解釋說明、如何產(chǎn)生及可能的污染源等。
3.2 東京都
3.2.1 供水概況
截至2018年，東京都水道局為東京都區(qū)部和多摩地區(qū)26個(gè)市町所在區(qū)域（稱為“都營水道26市町”）的1 350萬市民供水，供水面積約239 km2，此外還對(duì)未包含在供水區(qū)域內(nèi)的多摩地區(qū)的部分城市提供暫時(shí)供水。東京都保有水源量為630萬m3/d，凈水廠的設(shè)施能力為686萬m3/d，供水管總長20 715 km，最大配水量為460萬m3/d。
3.2.2 水質(zhì)檢測計(jì)劃
東京都水道局網(wǎng)站上公布每年的水質(zhì)檢測計(jì)劃，內(nèi)容包括：基本方針、水源種類及水質(zhì)特征、凈水廠工藝、應(yīng)注意的水質(zhì)項(xiàng)目、水質(zhì)目標(biāo)、定期水質(zhì)檢測項(xiàng)目、地點(diǎn)及頻度，臨時(shí)水質(zhì)檢測、客戶委托水質(zhì)檢測、水質(zhì)檢測方法、水質(zhì)檢測精度和可靠性控制、水質(zhì)檢測結(jié)果評(píng)價(jià)、水質(zhì)檢測計(jì)劃的再評(píng)估、水質(zhì)檢測計(jì)劃和檢測結(jié)果的公布方式。
3.2.3 日檢結(jié)果
東京都水道局網(wǎng)站每天9：00會(huì)更新余氯、濁度、色度3個(gè)指標(biāo)的監(jiān)測數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)來源于設(shè)置在東京都內(nèi)131處給水栓上的自動(dòng)水質(zhì)監(jiān)測儀表，基于GIS的地圖上標(biāo)明了131處給水栓的位置和序號(hào)，并按序號(hào)列出了3個(gè)指標(biāo)的數(shù)據(jù)(見表2)。
表2 東京都年度水質(zhì)檢測結(jié)果信息（2019年）
3.2.4 年度水質(zhì)檢測結(jié)果
在網(wǎng)站上通過點(diǎn)擊地圖上的紅色方塊和藍(lán)色圓圈可以分別查看凈水廠(出口和入口)的水質(zhì)檢測結(jié)果以及用戶居住地區(qū)飲用水的年度水質(zhì)檢測結(jié)果（見圖1）。
圖1 東京都內(nèi)檢測地點(diǎn)及凈水廠示例（出自東京都水道局網(wǎng)站）
3.2.5 水質(zhì)年報(bào)
水質(zhì)年報(bào)分為8個(gè)章節(jié)，分別為水質(zhì)檢測結(jié)果數(shù)值處理、水質(zhì)管理、水源水質(zhì)、各區(qū)水質(zhì)、多摩地區(qū)水質(zhì)、其他試驗(yàn)、工業(yè)用水水質(zhì)、調(diào)查試驗(yàn)，另附資料和附錄（見表3）。
表3 東京都水道局水質(zhì)年報(bào)信息（2018年）
圖2 京都府營供水企業(yè)與受水市町的關(guān)系
3.3 京都府
3.3.1 供水概況
京都府營供水企業(yè)以宇治川（天瀨水庫）、木津川、桂川（保津川）為水源，在宇治凈水廠、木津凈水廠以及乙訓(xùn)凈水廠制水，供給南部的7市3町，3座凈水廠合計(jì)最大供水能力為16.6萬m3/d。
3.3.2 水質(zhì)檢測計(jì)劃
京都府政府網(wǎng)站上會(huì)公布每年的水質(zhì)檢測計(jì)劃，內(nèi)容包括基本方針、業(yè)務(wù)概要、水質(zhì)特征及凈水處理方式、檢測地點(diǎn)、檢測項(xiàng)目及檢測頻率、水質(zhì)檢測方法、臨時(shí)水質(zhì)檢測、水質(zhì)檢測計(jì)劃及結(jié)果報(bào)表公布方式、水質(zhì)檢測精度信賴性保證及與相關(guān)機(jī)構(gòu)的合作。
3.3.3 臨時(shí)水質(zhì)檢測
一般遭到投訴或發(fā)生水污染事件時(shí)進(jìn)行臨時(shí)水質(zhì)檢測，京都府政府網(wǎng)站上會(huì)發(fā)布臨時(shí)在相關(guān)地點(diǎn)采樣后的水質(zhì)檢測結(jié)果和調(diào)查結(jié)果報(bào)告。調(diào)查報(bào)告包括原因物質(zhì)的調(diào)查結(jié)果、原因分析、預(yù)防措施。
3.3.4 定期水質(zhì)檢測結(jié)果
定期檢測頻率分為月度和季度，月度檢測結(jié)果為3個(gè)水廠凈水的17項(xiàng)指標(biāo)檢測值，季度檢測結(jié)果為為3個(gè)水廠凈水的51項(xiàng)水質(zhì)基準(zhǔn)項(xiàng)目的檢測值。
3.3.5 水質(zhì)年報(bào)
京都府政府網(wǎng)站上會(huì)公布水質(zhì)年報(bào)，分為5部分，分別為摘要、檢測方法及基準(zhǔn)值、定期水質(zhì)檢測結(jié)果、水源調(diào)查結(jié)果、其他檢測結(jié)果（見表4）。
表4 京都府營供水企業(yè)水質(zhì)年報(bào)主要內(nèi)容（2018年）
3.4 大阪府
3.4.1 供水概況
大坂廣域水道企業(yè)的前身是大坂府營水道，是由大坂府內(nèi)42個(gè)市町村共同設(shè)立的特別地方公共團(tuán)體。從2011年開始，向府內(nèi)42個(gè)市町村（大阪市除外）提供“自來水供應(yīng)業(yè)務(wù)”，每年輸送約52 000萬m3的凈水處理水（占市町村使用的飲用水約70%），并向府內(nèi)約420個(gè)企業(yè)輸送工業(yè)用水。2018年和2019年開始擴(kuò)展“自來水業(yè)務(wù)”，分別向四條畷市、太子町、千早赤坂村和泉南市、坂南市、豐能町、忠岡町、田尻町、岬町9個(gè)市町村輸送飲用水（見表5~表7）。大坂廣域水道企業(yè)“自來水供應(yīng)業(yè)務(wù)”與“自來水業(yè)務(wù)”的服務(wù)內(nèi)容見圖3。
表5 大阪廣域水道企業(yè)水質(zhì)檢測計(jì)劃
表6 大坂廣域水道企業(yè)自來水供應(yīng)業(yè)務(wù)的水質(zhì)檢測結(jié)果主要內(nèi)容
表7 大坂廣域水道企業(yè)年度報(bào)告（2018年）
圖3 大坂廣域水道企業(yè)與府內(nèi)受水市町的關(guān)系
3.4.2 水質(zhì)檢測計(jì)劃
大坂廣域水道企業(yè)的網(wǎng)站上公布水質(zhì)檢測計(jì)劃，分為通用篇、自來水供篇、自來水篇3個(gè)篇章。
3.4.3 自來水供應(yīng)業(yè)務(wù)的水質(zhì)檢測結(jié)果
大坂廣域水道企業(yè)的網(wǎng)站上公布的自來水供應(yīng)業(yè)務(wù)水質(zhì)檢測結(jié)果主要包括凈水廠月度檢測結(jié)果、凈水廠月報(bào)、受水市町村分水點(diǎn)的水質(zhì)檢測結(jié)果。
3.4.4 自來水業(yè)務(wù)的水質(zhì)檢測結(jié)果
大坂廣域水道企業(yè)的網(wǎng)站上公布的自來水業(yè)務(wù)水質(zhì)檢測結(jié)果包括每個(gè)月的末端給水栓等的水質(zhì)檢測結(jié)果及每年的配水池浄水受水、給水栓的水質(zhì)檢測結(jié)果。
4 分析和啟示
4.1 公開要求和公開方式
日本在《水道法》之下發(fā)布的《水道法施行規(guī)則》中，對(duì)供水信息發(fā)布要求進(jìn)行了比較詳細(xì)的規(guī)定，除要求公布與水質(zhì)有關(guān)的水質(zhì)檢測計(jì)劃、定期水質(zhì)檢測結(jié)果、臨時(shí)水質(zhì)檢測結(jié)果外，還要求公布供水裝置及蓄水池管理等相關(guān)事項(xiàng)，同時(shí)基于日本地震較多的特點(diǎn)要求公開自來水設(shè)施耐震性能、耐震性提高工作開展情況等事項(xiàng)。針對(duì)水質(zhì)檢測信息，《水道法施行規(guī)則》規(guī)定了定期和臨時(shí)水質(zhì)檢測的檢測頻率、采樣位置、檢測方法等要求，還規(guī)定了水質(zhì)檢測計(jì)劃必須包含的內(nèi)容。而我國目前僅提出了飲用水水質(zhì)監(jiān)測和水質(zhì)信息應(yīng)公開的總體要求，要求監(jiān)測、評(píng)估飲用水水源、供水單位供水和用戶水龍頭出水的水質(zhì)等飲用水安全狀況、至少每季度公開一次飲用水安全狀況信息等，在實(shí)施過程中各地公開的內(nèi)容差異較大，公眾難以獲得更為詳細(xì)的信息。因此建議在國家層面上對(duì)飲用水信息公開的要求可進(jìn)一步細(xì)化至公開頻率、內(nèi)容、方式等一般性要求，作為各地實(shí)施過程中的指引。
從前述可知，在日本經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的東京都，其水質(zhì)公開的方式之一是基于GIS地圖，用戶能夠在地圖定位查看自家附近凈水廠和給水栓的水質(zhì)信息，便于非專業(yè)人員快速直觀地了解水質(zhì)狀況。據(jù)不完全調(diào)研，目前我國還沒有采用基于GIS地圖發(fā)布水質(zhì)信息的城市。隨著智慧水務(wù)的發(fā)展，國內(nèi)大型城市也可以建立基于電子地圖的信息發(fā)布渠道，并可從PC端擴(kuò)展到手機(jī)端，進(jìn)一步提升供水服務(wù)水平。
4.2 水質(zhì)結(jié)果與年度報(bào)告
日本每個(gè)地區(qū)不僅發(fā)布定期水質(zhì)檢測結(jié)果，還會(huì)發(fā)布水質(zhì)年度報(bào)告。與水質(zhì)檢測數(shù)據(jù)結(jié)果相比，水質(zhì)年度報(bào)告的內(nèi)容更為豐富，一般都多達(dá)幾百頁，除提供各地區(qū)從水源到龍頭水詳盡的水質(zhì)數(shù)據(jù)外，還會(huì)提供凈水廠的凈水處理流程、水質(zhì)基準(zhǔn)及檢測方法一覽表、針對(duì)新的水質(zhì)問題的措施、水質(zhì)管理體制等一些信息等，每個(gè)地區(qū)內(nèi)容不盡相同，但基本目標(biāo)都是方便公眾更全面地了解所在地區(qū)的供水系統(tǒng)。
目前我國大多數(shù)城市還只是公布水廠及管網(wǎng)的水質(zhì)檢測數(shù)據(jù)，部分城市僅公布了水質(zhì)檢測合格率。根據(jù)《水污染防治法》的要求，公開內(nèi)容為“飲用水安全狀況信息。”隨著飲用水信息公開的普遍化、常態(tài)化，“飲用水安全狀況信息”的內(nèi)涵也會(huì)更加豐富、信息更為全面。若參照日本的實(shí)例，在水質(zhì)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上增加年度報(bào)告，可對(duì)區(qū)域飲用水供水的年度總體狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)，便于政府管理部門和公眾掌握水質(zhì)總體情況，了解供水服務(wù)水平。同時(shí)可對(duì)公眾關(guān)注的特殊水質(zhì)指標(biāo)進(jìn)行補(bǔ)充說明，指導(dǎo)公眾科學(xué)用水，并對(duì)水質(zhì)可能存在的問題進(jìn)行進(jìn)一步解析釋疑。
4.3 基于供水系統(tǒng)規(guī)模，公開方式存在差異化
上述3個(gè)地區(qū)中，東京都水道局的供水規(guī)模遠(yuǎn)高于其他兩個(gè)地區(qū)，同時(shí)其公開信息也是3個(gè)地區(qū)中最多的。在水質(zhì)方面，不僅提供水質(zhì)檢測計(jì)劃報(bào)告、年度水質(zhì)檢測結(jié)果、水質(zhì)年報(bào)，還每天發(fā)布日檢數(shù)據(jù)，這是其他兩個(gè)地區(qū)沒有公布的，此外水質(zhì)年報(bào)的信息也是最詳實(shí)的。除此之外，東京都水道局網(wǎng)站上還提供了年度自來水業(yè)務(wù)報(bào)告、水道局的災(zāi)害對(duì)策、水道局的資金運(yùn)用、科普知識(shí)等。
我國的不同城鎮(zhèn)的供水系統(tǒng)規(guī)模差距很大，因此在滿足法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求的基礎(chǔ)上，可以進(jìn)一步提出差異化要求，對(duì)服務(wù)范圍廣、供水人口多、水質(zhì)要求高等地區(qū)的供水監(jiān)管部門和供水企業(yè)，可以實(shí)施不同深度的水質(zhì)信息公開，使用戶可以更為深入地了解、評(píng)估供水系統(tǒng)服務(wù)狀況，進(jìn)一步提升公眾參與度，促進(jìn)全社會(huì)共同努力使飲用水安全獲得更高保障。
5 結(jié)論與建議
日本通過立法對(duì)飲用水信息的公開要求提出了較為明確的規(guī)定，供水企業(yè)除需公開水質(zhì)相關(guān)外信息，如年度水質(zhì)檢測計(jì)劃報(bào)告、水質(zhì)檢測結(jié)果、水質(zhì)年報(bào)等，還需發(fā)布其他相關(guān)信息，而且大型供水系統(tǒng)的公開信息內(nèi)容更為詳盡，對(duì)我國開展相關(guān)工作具有一定的借鑒意義。隨著我國飲用水信息公開工作的制度化、常態(tài)化，各地可采用不同形式向公眾提供相關(guān)信息，以便政府管理部門和公眾掌握水質(zhì)總體情況，指導(dǎo)公眾科學(xué)用水，全面提升供水安全保障服務(wù)水平。（作者： 李萌萌等）