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　導(dǎo)言
　　隨著國(guó)務(wù)院《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》施行、《民法典》頒布，國(guó)家發(fā)改委推動(dòng)清理供水行業(yè)收費(fèi)、推動(dòng)城鎮(zhèn)供水價(jià)格管理機(jī)制變革的大背景下，在《城市供水條例》（以下稱《條例》）修訂工作成果的基礎(chǔ)上，以進(jìn)一步明確供用水雙方在供水服務(wù)過程中的民事法律關(guān)系為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)供水客戶報(bào)裝服務(wù)、供用水合同以及供水可靠性等方面提出工作建議，以實(shí)現(xiàn)為市場(chǎng)主體提供安全、便捷、穩(wěn)定和價(jià)格合理的供水服務(wù)的目的。
　　1關(guān)于優(yōu)化供水報(bào)裝服務(wù)
　　1.1近年來的工作實(shí)踐與成效
　　在世界銀行測(cè)評(píng)體系下，供水接入是辦理施工許可指標(biāo)的組成內(nèi)容之一。近2年，京滬兩地供水主管部門與供水企業(yè)高度重視，積極開展了減少環(huán)節(jié)、壓縮時(shí)間、節(jié)約成本等提升工作。在地方政府構(gòu)建一站式建設(shè)項(xiàng)目審批審查中心和在線工程項(xiàng)目聯(lián)審平臺(tái)的支撐下，京滬兩地的供水接入時(shí)間在世界銀行測(cè)評(píng)中取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，尤其是通水裝表環(huán)節(jié)的時(shí)長(zhǎng)較之前壓縮了50%以上。
　　在參與世界銀行營(yíng)商環(huán)境測(cè)評(píng)的同時(shí)，國(guó)家有關(guān)部門也啟動(dòng)了中國(guó)版的營(yíng)商環(huán)境測(cè)評(píng)，將“獲得用水用氣”作為一個(gè)單獨(dú)指標(biāo)。在此背景下，全國(guó)各地在優(yōu)化供水接入營(yíng)商環(huán)境上開展了形式多樣的嘗試，形成了頗具地方特色的優(yōu)化供水服務(wù)新舉措。
　　1.2相關(guān)法律法規(guī)的工作要求
　　近年來，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境已經(jīng)成為全社會(huì)的高頻熱詞，2019年國(guó)務(wù)院發(fā)布《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，在營(yíng)商環(huán)境法律法規(guī)的頂層設(shè)計(jì)上填補(bǔ)了空白，為各地開展?fàn)I商環(huán)境的制度創(chuàng)新提供了法律依據(jù)，明確了未來營(yíng)商環(huán)境提升的著力點(diǎn)。國(guó)務(wù)院《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》要求供水企業(yè)公開服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化流程，在規(guī)定的辦理時(shí)限內(nèi)完成報(bào)裝工作。在住建部2018年度組織的《城鎮(zhèn)供水服務(wù)》(GB/T 32063—2015)標(biāo)準(zhǔn)的修訂中，明確減環(huán)節(jié)、減資料、公開流程、限定辦結(jié)時(shí)限的工作要求：在20個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)新增業(yè)務(wù)，在15個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)擴(kuò)容、改裝及臨時(shí)用水業(yè)務(wù)。
　　1.3對(duì)優(yōu)化供水報(bào)服務(wù)的相關(guān)建議
　　供水企業(yè)應(yīng)建設(shè)并完善線上線下服務(wù)渠道，以方便客戶進(jìn)行報(bào)裝申請(qǐng)。辦理流程、辦結(jié)(理)時(shí)長(zhǎng)、申請(qǐng)資料清單及資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等應(yīng)在所有的服務(wù)渠道上公開。
　　在推進(jìn)優(yōu)化供水報(bào)裝營(yíng)商環(huán)境工作中，使用地方政府構(gòu)建的一站式政務(wù)服務(wù)平臺(tái)與一站式建設(shè)項(xiàng)目管理中心是一個(gè)根本性的前提。脫離這個(gè)基礎(chǔ)將導(dǎo)致供水企業(yè)減少流程與精簡(jiǎn)用戶提交資料的可能性大打折扣。
　　同時(shí)，從飲水安全和實(shí)現(xiàn)從水源到水龍頭全流程監(jiān)管的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)明確鼓勵(lì)供水企業(yè)建設(shè)用戶建筑區(qū)劃紅線范圍內(nèi)的供水管道，支持供水企業(yè)建設(shè)和運(yùn)維用戶二次加壓調(diào)蓄設(shè)施。供水企業(yè)應(yīng)實(shí)行明碼標(biāo)價(jià)和收費(fèi)事項(xiàng)清單管理，明確服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)內(nèi)容，并收取合理費(fèi)用。
　　2關(guān)于供用水合同的規(guī)范使用
　　2.1《民法典》及相關(guān)法律法規(guī)中關(guān)于供用水合同的規(guī)定
　　供水服務(wù)中，服務(wù)提供方的主要義務(wù)是提供自來水供對(duì)方使用，并提供相應(yīng)的服務(wù)行為。而作為服務(wù)接受方，其義務(wù)主要為按時(shí)繳納水費(fèi)。供用水雙方在供水服務(wù)過程中的關(guān)系實(shí)質(zhì)上是民事法律關(guān)系，確定雙方權(quán)利與義務(wù)的載體就是供用水合同。在《民法典》第三編第十章“供用電、水、氣、熱力合同”中，對(duì)供用水合同作了全面具體的規(guī)定，相關(guān)描述延續(xù)了《合同法》的表述。
　　2020年3月，國(guó)務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定(國(guó)務(wù)院令第726號(hào))，對(duì)《城市供水條例》進(jìn)行了局部修訂，即對(duì)未按規(guī)定繳納水費(fèi)的用水戶，不再由城市供水行政主管部門給予罰款或停水。這進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了供用水的民事法律關(guān)系，刪除了不必要的行政干預(yù)。
　　建設(shè)部與國(guó)家工商總局于1999年聯(lián)合發(fā)布了《城市供用水合同》，該示范文本僅適用于非居民用戶，覆蓋面有限。該示范文本發(fā)布至今已有20余年，已經(jīng)不能適應(yīng)市場(chǎng)環(huán)境的變化，故建議在條件成熟之時(shí)開展1999年版《城市供用水合同》的修訂工作，予以補(bǔ)充完善。
　　部分城市地方性法規(guī)對(duì)采用格式條款的合同另有具體要求。其中，較為常見的是要求合同提供方應(yīng)當(dāng)在合同訂立之前將合同文本報(bào)市級(jí)工商主管部門備案；經(jīng)備案的格式條款內(nèi)容如需變更，提供方應(yīng)當(dāng)將變更后的格式條款報(bào)市級(jí)工商局重新備案。
　　2.2對(duì)供用水合同的認(rèn)識(shí)
　　一般情況下，由于供水行業(yè)的自然壟斷性質(zhì)和供用水合同文本的大量重復(fù)使用，供用水合同基本都會(huì)被認(rèn)定為采用格式條款訂立。如，供水企業(yè)作為格式條款的提供方，應(yīng)當(dāng)注意盡量避免格式條款被認(rèn)定為無效或不屬于合同條款的情形出現(xiàn)。
　　《民法典》中對(duì)于格式條款無效的情形較《合同法》進(jìn)行了擴(kuò)展，即提供格式條款的一方不合理地免除或者減輕其責(zé)任、加重對(duì)方責(zé)任、限制或排除對(duì)方主要權(quán)利，均會(huì)導(dǎo)致格式條款產(chǎn)生無效的后果。此外，《民法典》還規(guī)定，提供格式條款的一方未履行提示或者說明義務(wù)，致使對(duì)方?jīng)]有注意或者理解與其有重大利害關(guān)系的條款時(shí)，對(duì)方可以主張?jiān)摋l款不成為合同的內(nèi)容。
　　因此，《民法典》實(shí)施后，格式條款的擬訂需要更為慎重。
　　2.3使用供用水合同時(shí)的注意事項(xiàng)
　　(1)在維護(hù)供水企業(yè)合法權(quán)益的前提下基于公平原則訂立條款.
　　供水企業(yè)在制定格式條款時(shí)，應(yīng)以相關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)范性文件中針對(duì)供水人及用戶分別作出的有關(guān)規(guī)定為依據(jù)，在現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上，對(duì)雙方責(zé)任和義務(wù)進(jìn)一步細(xì)化和完善。對(duì)于用戶約定超出現(xiàn)有規(guī)定范圍的責(zé)任和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)特別注意謹(jǐn)慎審核其合理性，以及是否與現(xiàn)行法律規(guī)定相抵觸，確保相關(guān)條款的合法性及合理性。
　　(2)條款表述應(yīng)清晰、明確。
　　格式條款表述不清可能會(huì)產(chǎn)生歧義，從而產(chǎn)生不利于格式條款提供方的解釋。為避免此類情況發(fā)生，供水企業(yè)在制定合同條款時(shí)，應(yīng)注意條款的意思表達(dá)，需做到清晰無誤且理解上不會(huì)產(chǎn)生爭(zhēng)議。
　　(3)注意履行格式條款的提示、說明義務(wù)。
　　供水企業(yè)作為格式條款提供方，應(yīng)采用合理方式，針對(duì)條款中免除或減輕己方責(zé)任、限制或加重對(duì)方責(zé)任以及排除對(duì)方權(quán)利的內(nèi)容，作出足以引起對(duì)方關(guān)注的提示，并及時(shí)履行說明義務(wù)，同時(shí)還應(yīng)做好有效記錄，留存證據(jù)，以盡可能避免格式條款被排除在合同內(nèi)容之外。
　　關(guān)于提示義務(wù)，供水企業(yè)可通過字體大小、顏色區(qū)分、條款的位置設(shè)置等方式，提醒合同簽約方注意相關(guān)內(nèi)容。此外，還可就合同中上述需要提示對(duì)方關(guān)注的內(nèi)容，單獨(dú)制作一份文件，集中列明上述須由格式條款提供方履行提示義務(wù)的內(nèi)容，要求對(duì)方以手寫的方式抄錄。通過以上方式，盡可能為供水企業(yè)證明其已盡到法定提示義務(wù)提供支持。
　　關(guān)于說明義務(wù)，供水企業(yè)在與用戶訂立供用水合同過程中，應(yīng)當(dāng)就用戶針對(duì)合同條款提出的問題進(jìn)行說明；供水企業(yè)也可主動(dòng)對(duì)條款中易引起歧義的部分或是上述可能免除或減輕己方責(zé)任、限制或加重對(duì)方責(zé)任，以及排除對(duì)方權(quán)利的內(nèi)容進(jìn)行說明。同時(shí)，供水企業(yè)應(yīng)注意有效記錄說明過程或雙方對(duì)條款進(jìn)行磋商的過程，保存相關(guān)說明、磋商記錄材料，以便在需要時(shí)用于舉證。
　　(4)與承租人簽訂直接供用水合同需要有出租人的背書。
　　《民法典》要求，向社會(huì)公眾供電的供電人不得拒絕用電人合理的訂立合同要求，這是對(duì)供電人提出強(qiáng)制締約義務(wù)，旨在保護(hù)消費(fèi)者。因?yàn)橐坏┫M(fèi)者的要約被拒絕，消費(fèi)者將無法從他處獲得該種服務(wù)或商品。負(fù)有強(qiáng)制締約義務(wù)的供電企業(yè)，一旦違反將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
　　目前，部分供水企業(yè)在實(shí)際操作中已經(jīng)遇到公寓長(zhǎng)租房平臺(tái)希望直接簽訂供用水合同，以便于這些平臺(tái)集中出賬并支付水費(fèi)。對(duì)于是否與此類平臺(tái)直接簽訂供用水合同，業(yè)內(nèi)有不同的意見。在此需要提醒的是，若供水企業(yè)與上述機(jī)構(gòu)直接簽訂供用水合同，一旦上述機(jī)構(gòu)不能維系運(yùn)行，便無法支付水費(fèi)，那么供水企業(yè)的權(quán)益將得不到保障。因?yàn)楣┧髽I(yè)與承租人直接簽訂的供用水合同與出租人主張的供用水合同，屬于兩個(gè)不同的法律關(guān)系，結(jié)合供水企業(yè)具有強(qiáng)制締約的義務(wù)，故出租人要求供水企業(yè)確認(rèn)的供用水合同關(guān)系，與承租人是否違反承租人與供水企業(yè)的供用水合同并無關(guān)聯(lián)。因此，即使承租人違反合同約定，出租人依然有權(quán)利要求對(duì)其所有的房產(chǎn)實(shí)施供水。因此，建議供水企業(yè)在與承租人簽訂供用水合同時(shí)，要求出租人一同簽訂三方合同，約定若承租人無法履行合同義務(wù)時(shí)，由出租人承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)。
　　3關(guān)于不間斷供水與供水可靠性的取舍
　　3.1《民法典》及相關(guān)法律法規(guī)中關(guān)于持續(xù)供水的規(guī)定
　　《民法典》要求供水人因具體原因需要中斷供水時(shí)，應(yīng)當(dāng)事先通知用水人；未事先通知用水人并造成用水人損失時(shí)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任；因自然災(zāi)害等不可抗力斷水時(shí)，供水人應(yīng)當(dāng)及時(shí)搶修，因搶修不計(jì)時(shí)造成用水人損失時(shí)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。
　　現(xiàn)行《城市供水條例》要求供水企業(yè)應(yīng)當(dāng)保持不間斷供水。因施工、檢維修等原因停水時(shí)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)城市供水行政主管部門批準(zhǔn)并提前24 h通知用水人；應(yīng)急狀態(tài)下不能提前通知時(shí)，應(yīng)當(dāng)在搶修的同時(shí)通知用水人，盡快恢復(fù)正常供水并報(bào)告城市供水行政主管部門。而實(shí)際上，“不間斷”的要求是相當(dāng)高的。單就不間斷性來講，是指事物運(yùn)動(dòng)的絕對(duì)的連續(xù)性，亦即對(duì)限制性的超越。
　　城市的用水需求與人口流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)調(diào)整以及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等因素密切相關(guān)。對(duì)于供水企業(yè)而言，如果將不間斷供水的要求作為城市全范圍全時(shí)段的紅線要求，勢(shì)必需要建設(shè)多水源的水廠體系，供水管網(wǎng)建設(shè)也要考慮以環(huán)狀管網(wǎng)為主，以及更多的冗余設(shè)備設(shè)施，才有可能在一定程度上滿足不間斷供水的要求。但是,對(duì)于單水源、單水廠供水量較小的供水企業(yè)而言，在其安全冗余度與供水能力最優(yōu)化之間應(yīng)當(dāng)允許存在一定的權(quán)衡。因此，目前條例中不間斷供水的要求在實(shí)際操作中未考慮到不同供水量供水企業(yè)的差異與實(shí)際的承受能力。
　　3.2使用“供水可靠性”概念更為貼合用水人實(shí)際感受
　　對(duì)于用水人而言，供水企業(yè)是否不間斷供水的直觀感受是是否有停水，停水時(shí)長(zhǎng)與停水的次數(shù)是量化可比較的。建議用供水可靠性指標(biāo)來取代不間斷供水的要求，對(duì)于供水規(guī)模大、城市運(yùn)行要求高的主要城市，供水可靠性的指標(biāo)設(shè)定可以取上限；對(duì)于供水規(guī)模較小、用水人接受程度較高的地區(qū)，供水可靠性的指標(biāo)設(shè)定可以適當(dāng)下降。如，京滬兩地的供水可靠性指標(biāo)可以設(shè)定為99%以上，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水企業(yè)的供水可靠性指標(biāo)可以設(shè)定為90%左右。
　　具體操作上，可以借鑒供電系統(tǒng)用戶供電可靠性評(píng)價(jià)規(guī)程，即從用戶、計(jì)劃停水與故障(搶修)停水三個(gè)維度來評(píng)價(jià)供水體系的穩(wěn)定性。用戶維度，主要衡量年化的用戶平均停水時(shí)間、平均停水次數(shù)、停水用戶總數(shù)；計(jì)劃停水與故障(搶修)停水維度，主要衡量停水時(shí)長(zhǎng)與停水影響用戶總數(shù)。主要的計(jì)算公式如式(1)和式(2)。

　(2)式(1)和式(2)中的停水，包括計(jì)劃性停水、應(yīng)急搶修停水、壓力不足引起的停水以及水質(zhì)波動(dòng)引起的停水。
　　通過設(shè)定供水可靠性評(píng)估體系，構(gòu)建可比較的量化評(píng)估指標(biāo)，達(dá)到以下效果：一是促進(jìn)供水企業(yè)的管理運(yùn)行提升，在計(jì)劃性停水時(shí)盡可能壓縮停水范圍、減少停水時(shí)長(zhǎng)，保證供水水質(zhì)不發(fā)生影響供應(yīng)的波動(dòng)；二是實(shí)現(xiàn)供水企業(yè)和用戶的服務(wù)觸點(diǎn)，提高客戶體驗(yàn)度與滿意度，在行業(yè)企業(yè)比較間樹立標(biāo)桿典型，有利于行業(yè)的良性健康發(fā)展。
　　3.3對(duì)于供水可靠性的建議
　　(1)對(duì)于保持不間斷供水，建議供水企業(yè)按照《民法典》在與用水人《供用水合同》中的表述改為“供水企業(yè)按照國(guó)家規(guī)定的供水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和約定安全供水”。
　　同時(shí)，需要單獨(dú)告知用水人，如用水人需要不間斷用水，應(yīng)自建儲(chǔ)水設(shè)施。這一條與現(xiàn)有的條例和規(guī)定相比，屬于增加用水人義務(wù)，需要有明確的用水人同意的簽證，否則供水企業(yè)的主張不一定會(huì)得到認(rèn)可。
　　(2)對(duì)于需要城市供水主管部門批準(zhǔn)的計(jì)劃性停水，應(yīng)限定具體的區(qū)間范圍，常規(guī)的工程施工與設(shè)備維修等經(jīng)供水企業(yè)內(nèi)部審核并提前告知用水人即可。對(duì)于停水超過一定時(shí)限(如24 h)、停水涉及用戶超一定數(shù)量(如大于1萬戶)的情況，應(yīng)明確供水企業(yè)需報(bào)城市供水行政主管部門批準(zhǔn)。
　　(3)根據(jù)《民法典》中未事先通知到用水人并造成用水人損失需要賠償?shù)臈l款，建議在《條例》中進(jìn)一步明確公共供水企業(yè)在計(jì)劃性停水與應(yīng)急停水時(shí)不同的用戶告知方式。除了較為傳統(tǒng)的郵寄送達(dá)、當(dāng)面遞交、張貼告示等方式外，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的規(guī)定》(下稱“證據(jù)規(guī)定”)第十四條、第十五條的規(guī)定，微信、手機(jī)短信，以及電子郵件等形式的電子數(shù)據(jù)，在符合證據(jù)規(guī)定中明確相關(guān)條件的情況下，也可以作為證據(jù)使用。因此，供水企業(yè)在落實(shí)上述通知義務(wù)時(shí)，為提高通知的效率和便利性，可以適當(dāng)考慮采取通過電子數(shù)據(jù)的方式進(jìn)行有效通知，并在供用水合同中對(duì)相關(guān)通知送達(dá)方式進(jìn)行約定。
　　4結(jié)論
　　(1)供水企業(yè)應(yīng)建設(shè)線上線下服務(wù)渠道來提供全口徑的客戶報(bào)裝服務(wù)，應(yīng)公開辦事流程、辦事要求以便于接受監(jiān)督。
　　(2)供水企業(yè)正式受理報(bào)裝申請(qǐng)后，新增業(yè)務(wù)辦結(jié)時(shí)間不應(yīng)超過20個(gè)工作日，擴(kuò)容、改裝及臨時(shí)用水業(yè)務(wù)辦結(jié)時(shí)間不應(yīng)超過15個(gè)工作日。
　　(3)供水企業(yè)作為格式條款的提供方，應(yīng)當(dāng)基于公平原則訂立供用水合同條款、表述條款應(yīng)清晰明確、履行格式條款的提示說明義務(wù)，盡量避免被認(rèn)定為無效或不屬于合同條款的情形發(fā)生。
　　(4)設(shè)立供水可靠性指標(biāo)可實(shí)現(xiàn)對(duì)供水企業(yè)的分層級(jí)評(píng)估管理，更貼合實(shí)際用水人的用水體驗(yàn)，可以使供水企業(yè)的管理運(yùn)行以提高客戶體驗(yàn)度與滿意度為出發(fā)點(diǎn)。
來源：凈水技術(shù) 鮑月全、高偉等