近年來“棚改”已經基本完成其階段性歷史任務，“舊改”逐步接替“棚改”上升到了國家經濟政策層面，并被作為下一步拉動投資、帶動消費的重點政策工具在全國范圍內推廣?！芭f改”即城鎮老舊小區改造，今年4月份國務院常務會議再次指出“加大實施城鎮老舊小區改造力度”，并延續2019年12月份中央經濟工作會議精神，決定“嚴控棚改范圍，做好城鎮老舊小區改造工作”。本文將就城鎮老舊小區改造相關政策背景進行梳理，并對政府、社會資本和公眾方參與舊改項目的投融資模式進行分析和探討。
一、舊改項目特點和政策梳理
“舊改”不同于“棚改”，“舊改”是對城鎮原有老舊小區基礎設施進行修繕提質、更新改造并按需配套公共服務設施。“舊改”不拆除原有建筑物及設施，不搬遷原住居民，不涉及土地一級開發和二級開發，也不改變建筑物使用功能和土地權屬。因此“舊改”的推廣可以有效防止城市大拆大建，降低城市更新成本；同時更好地保護原有城鎮風貌和民俗文化，推動城市片區差異化發展。
根據相關部門的估算，初步統計全國老舊小區近16萬個，涉及居民超過4200萬戶，建筑面積約40 億平方米；初步估算城鎮老舊小區改造投資總額高達4萬億元，按照5年的改造期，每年可新增投資約8000億元。不同于棚改項目由政府主導、投資為主的方式，城鎮老舊小區改造項目采用“菜單化”戶戶定制的改造方式，通過財政預算內資金支持、居民個人承擔、單位出資、引入社會資本方等多元化投融資方式共同籌集改造資金。這種方式既可以促增長、惠民生，又可以刺激居民內需、帶動社區消費。
“舊改”并不是一個全新的概念，自2000年起全國各地就開始探索并實施城鎮老舊小區的改造工作，舊改整體政策也朝著更具指導性和可落地性的邏輯演變。近年來相關政策逐步明確城鎮老舊小區改造范圍和改造內容，突出了中央財政資金的支持引導作用，并強調拓寬多元投融資渠道，旨在建立健全舊改社區后續的長效物業管理機制。
近三年來，城鎮老舊小區改造主要政策及會議內容梳理如下：
二、舊改項目的投融資模式
目前，城鎮老舊小區改造項目的資金來源主要包括：①政府財政支出，即舊改項目中央預算內財政專項資金、市、區（縣）兩級財政按比例出資資金；②居民自籌資金；③小區原產權單位出資資金，包括小區“三供一業”分離移交改造資金等；④市政專營單位出資資金，包括水、電、氣、暖、通信地下管網改造、線路路理資金等。
由于舊改項目一般投資額度較大，上述資金難以完全覆蓋，加上投資內容兼具系統性和多樣性，因此也給予了金融機構、建筑企業、物業管理企業以及其他相關行業單位參與其中的發揮空間。舊改項目的資金缺口既可以由政府主導進行籌措，也可以引入社會資本方完成投融資并負責后續的管理和維護，一般采取的投融資模式有：
?。ㄒ唬┐虬僮髂Ｊ?br> 老舊小區改造項目一般比較分散，單體規模不大，可以按照舊改改造內容和類型拆分后同周邊棚改、舊城改造類項目結合，或者整體打包進棚改、舊城改造類項目中一起操作。通過棚改、舊城改造類項目的承接主體進行整體商業化運作，其融資渠道較為廣泛，未來收益穩定，基本可以覆蓋老舊小區改造的成本。而且打包結合運作也有利于統一規劃建設，統一部署，還可以整合土地資源，減少公建設施的重復建設，提高土地利用效率。但是該種模式只停留在前期改造投融資層面，沒有有效考慮后續舊改/棚改社區的物業管理、居民消費現金流實現等問題。該種模式可以借鑒的案例有深圳市城市更新項目、廣東省“三舊”改造項目。
（二）發行專項債模式
財政部近期明確，專項債投向新增城鎮老舊小區改造領域，目前已有安徽省、山東省發行的市政基礎設施專項債券案例。其中，山東省濰坊市安丘水質提升及老舊小區供水設施改造項目總投資6.024億元，發行專項債額度2億元；安徽省銅陵市老舊小區改造示范項目-銅關區老舊小區雨污分流提質改造項目總投資3.65億元，發行專項債額度2億元。上述舊改專項債項目發行債券額度共計約4億元，但與超萬億元的總體發行量相比，規模依然很小。
同時，這兩個用于舊改的專項債的債券本息償付較為依賴土地出讓收入、財政補貼等，舊改項目本身形成的經營性收入及現金流有限，融資需求基本靠專項債滿足，并未撬動太多市場化融資。項目發債額度也是按照地方專項債務限額進行管理和分配，無法完全將項目本身投資額度和實際融資需求進行匹配。
?。ㄈ┎捎肞PP模式
舊改項目采取PPP模式進行操作，重點在于引入社會資本共擔舊改改造資金的同時，由社會資本參與舊改社區后續的運營管理，有利于建立起長效社區管理機制和收費體系，并更好地響應國家相關政策的號召。如以PPP模式實施舊改項目，在社會資本方提供小區物業管理服務的基礎上，可充分挖掘舊改項目本身的使用者付費來源，必要時由政府方協調提供與舊改項目相關的配套經營性資源進行整體操作。相關使用者付費來源和配套資源分析如下：
?。?）基礎物業管理服務和附加服務收費。舊改社區業主群體相對穩定，物業管理項目公司可在相關法規允許的范圍內，建立起社區多方溝通機制，深入調研社區業主的消費需求和消費結構，在提供社區設施維護、安保服務、綠化管理等基礎物業服務之外，還可以針對特定業主人群開展家政服務、維修安裝、代買代賣、社區醫療、老人陪護、餐飲小飯桌等相關便民服務，積極拓展社區物業服務的附加價值和衍生價值。
?。?）在舊改項目物業管理區域內設置特許經營激勵。由社會資本方與政府主管部門簽訂特許經營協議，由社會資本方盤活舊改項目社區內閑置的經營性資源，比如可將物業管理區域內的廣告發布權、便民服務亭設置和經營權、停車場（充電樁）收費權、物流自提設施場地租賃收費權等特許經營權賦予社會資本方，以彌補其物業收費不足。
（3）配套舊改項目相關的經營性項目，做好資金平衡。在符合城市總體規劃的基礎上，配置與舊改運營內容實質關聯的經營性項目，比如考慮打包與舊改小區直接相關的供電、供水、供熱、供氣、停車、污水與垃圾處理等有穩定現金流收入的基礎設施項目，以增加項目整體收益并進一步滿足社區居民的生活內需，同時可以釋放未來社區居民的消費動力。
三、舊改PPP項目的相關案例
湖南省湘西州吉首市城區、小區綜合改造及物業管理PPP項目于2017年由吉首市住房和城鄉建設局發起，同年開工建設，項目總投資6.3億元。項目針對吉首市四個主要老舊城區片區進行提質改造，在保護原有苗族、土家族等少數民族建筑風貌的基礎上，項目主要建設內容包括老舊城區片區道路提質改造、綠化亮化、雨污管網改造、房屋立面改造、社區綜合服務平臺建設等，以及新建社區附屬學校、電力配套設施等。
項目采取可行性缺口補助模式，在財政提供部分運營補貼的基礎上，項目通過物業管理費收入、停車位收入、小區道路沿線停車場經營權出租收入、小區廣告位經營權出租收入以及配套公共服務設施運營服務收入等來實現社會資本整體投融資和項目運維的合理回報。目前，該項目城區片區綜合改造、片區附屬公共設施等主要工程已經基本建設完工，相關片區改造前后對比效果如下圖：
雅溪復烤廠片區巷道工程
雅溪復烤廠小溪橋路
雅溪大漢新城片區技工學校宿舍改造工程
三、結語
在政策紅利的陸續釋放下，城鎮老舊小區改造是使老城區煥發新生機的有效手段，它并非單純的造城運動或商業開發活動，而是在融入對產業需求的理解和人文關懷的基礎上實現城市可持續發展的創造性活動。同時，舊改項目采取PPP模式，或者專項債與PPP結合的模式，可以更好地建立起政企長效合作機制，發揮各方資源及能力優勢，以協力解決舊改項目實施過程中遇到的項目投融資建設問題以及后續綜合物業管理等一系列難題。
作者：大岳咨詢 李慶琛
來源：大岳咨詢